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全面推行“河長”制，更要著眼于如何從制度設(shè)計(jì)層面，讓百姓能有更多、長效、固定的參與渠道，使之從受損者、旁觀者、評論者成為受益者、參與者、監(jiān)督者，形成政府、企業(yè)和社會(huì)共治格局，為環(huán)境治理體系改革提供示范樣本。
近日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議審議通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》。這標(biāo)志著“河長”制已從當(dāng)年應(yīng)對水危機(jī)的應(yīng)急之策，上升為國家意志。
“河長”制為什么能從地方實(shí)踐上升成為全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措在全國推行？筆者以為，源于3方面考量。
“河長”制滿足了人民群眾對良好環(huán)境的需要。近幾年，牛奶河、醬油河、油畫河，這些聞所未聞的新名詞出現(xiàn)在公眾視野，與之相應(yīng)的是持起彼伏的“讓環(huán)保局長下河游泳”的呼聲，反映了百姓對水污染的擔(dān)憂和水環(huán)境改善的急迫心情。據(jù)2015年中國環(huán)境狀況公報(bào)，全國967個(gè)地表水國控?cái)嗝?點(diǎn)位)水質(zhì)監(jiān)測，Ⅳ類～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占26.7%和8.8%；62個(gè)重點(diǎn)湖泊(水庫)中，Ⅳ類～Ⅴ類和劣Ⅴ類，分別占22.58%和8.1%。回應(yīng)人民群眾呼聲，國家“水十條”要求，到2020年七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良的比例要達(dá)到70%以上，長三角、珠三角力爭消除劣Ⅴ類水體，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)。還有4年多時(shí)間，全國水環(huán)境質(zhì)量要再上臺階，不少地區(qū)要有顯著改善，急需新舉措攻堅(jiān)克難。實(shí)踐證明，“河長”制能將地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定要求落實(shí)到具體行政負(fù)責(zé)人，整合資源、集中力量，解難題、辦好事。因此，全面推行“河長”制，切實(shí)體現(xiàn)了中央滿足人民群眾對良好環(huán)境需求的決心。
“河長”制是深化生態(tài)文明體制改革的需要。環(huán)境治理體制機(jī)制改革是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，必須上下齊心合力做好頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前，起源于地方實(shí)踐的“河長”制已呈星星之火可以燎原的態(tài)勢。從江蘇太湖流域起步，歷經(jīng)9年，“河長”制已在全國很多地方開花結(jié)果。但是“河長”制也面臨不少體制機(jī)制的瓶頸，亟待突破。此時(shí)，深改組及時(shí)洞察地方實(shí)踐中的改革創(chuàng)新動(dòng)態(tài)，并上升到國家舉措，就是要讓“河長”制這一源于民間的創(chuàng)舉能進(jìn)一步從頂層設(shè)計(jì)的高度，從推進(jìn)環(huán)境治理領(lǐng)域改革的大局出發(fā)，再次啟程，再次深化，再次突圍。如果說目前垂直管理試點(diǎn)主要解決的是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)縱向體制改革的問題，那么，全面推行“河長”制要破冰的就是如何建立橫向的黨委政府及職能部門乃至社會(huì)各界的生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制問題。
“河長”制是落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的需要。去年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，目的是促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立生態(tài)文明理念，增強(qiáng)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，促進(jìn)五個(gè)文明一起抓。《關(guān)于全面推行河長制的意見》中也明確，要加強(qiáng)對河長的績效考核和責(zé)任追究，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。全面推行“河長”制，其實(shí)就是要讓各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任感，進(jìn)一步聚焦轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)，對百姓反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題必須予以呼應(yīng)和解決。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，地方黨委政府對保護(hù)環(huán)境責(zé)無旁貸。因此，“河長”制的全面推行要?jiǎng)诱娓瘛⑥k實(shí)事、出效益，否則就要追責(zé)任。
“一分部署，九分落實(shí)。”基于以上3方面分析，國家層面全面推行“河長”制，筆者建議要著力抓好以下工作，破解3方面難題。
一是建立自上而下各層級、各部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“河長”制，破解跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)難題。跨流域治理是長期困擾中國的治水難點(diǎn)之一。2015年，全國530個(gè)重要省界斷面中，Ⅳ類～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例仍舊高達(dá)16.5%和17.5%。浙江“五水共治”之所以成效顯著，其中一個(gè)重要原因就是打破部門界限，實(shí)現(xiàn)職能整合。建議自上而下各層面都要建立“河長”制，明確涉水管理的各級負(fù)責(zé)人，分別擔(dān)任超標(biāo)的跨省界斷面所在重點(diǎn)流域河流的河長，同時(shí)還要建立河長聯(lián)席會(huì)議制度。最高層級河長專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨省的水量調(diào)度、水污染糾紛、水環(huán)境治理、水生態(tài)補(bǔ)償、專項(xiàng)資金補(bǔ)助等重大問題，負(fù)責(zé)制定上下游相對統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策及聯(lián)動(dòng)措施，負(fù)責(zé)監(jiān)督考核重點(diǎn)流域各地河流治理工作等，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)省部級河長聯(lián)席會(huì)議制度議定事項(xiàng)等。
二是著手修訂法律法規(guī)，破解環(huán)境治理體系的權(quán)責(zé)對等難題。當(dāng)前環(huán)境治理領(lǐng)域改革，一個(gè)主要任務(wù)就是建立完善各級黨委政府和職能部門的環(huán)保職責(zé)，這也是各地在推行“河長”制實(shí)踐中著重解決的難點(diǎn)。但目前一些地方改革中多強(qiáng)調(diào)的是“應(yīng)然”，而如何實(shí)現(xiàn)“必然”，更需要從法定授權(quán)予以解決。污染防治職能細(xì)化的同時(shí)，也要考慮賦予職能部門相應(yīng)的權(quán)力和手段。只有權(quán)責(zé)對等，改革才能真正成功，這是法律層面今后要著力解決的難題。否則“河長”制只能更多地依靠行政等手段去推行，生命力可能會(huì)大打折扣。
三是引入公眾參與和第三方服務(wù)，破解社會(huì)共治難題。公眾對環(huán)境問題的質(zhì)疑，在反映民眾對良好環(huán)境質(zhì)量期待的同時(shí)，也反映出一些政府部門公信力的下降。公眾參與是消除信任危機(jī)、增強(qiáng)政府公共決策合法性的有效手段。一個(gè)成熟的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，不僅要求政府各部門履行好職責(zé)，而且要能充分激發(fā)最廣大民眾的潛能。因此，環(huán)境保護(hù)法把公眾參與列為一項(xiàng)重要原則，《生態(tài)文明體制改革總體方案》也明確提出建立健全環(huán)境治理體系的重點(diǎn)之一是“共治”。不少地方在“河長”制推行過程中，一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)就是引入了民間力量參與。河流治理與百姓生活密切相關(guān)，是看得見、摸得著的民生工程，因而也最能觸動(dòng)百姓痛點(diǎn)，同樣也最能得到百姓認(rèn)同。今后全面推行“河長”制，更要著眼于如何從制度設(shè)計(jì)層面，讓百姓能有更多、長效、固定的參與渠道，使之從受損者、旁觀者、評論者成為受益者、參與者、監(jiān)督者，形成政府、企業(yè)和社會(huì)共治格局，為環(huán)境治理體系改革提供示范樣本。
“河長”制一路走來，正像一條起源于山澗的小溪，穿山越嶺，曲折起伏，但最終將匯聚成河，咆哮奔騰，顯示其巨大的生命力。希望這條河能越來越寬闊，最終流入大海，完成其歷史使命。
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